文化和旅游部门在对旅游市场的管理和行政执法中，基层执法人员往往会遇到很多困惑，特别是对《旅游法》中提到的“景区主管部门”和“旅游主管部门”两个概念无法理解，甚至误把“景区主管部门”理解为“旅游主管部门”，再加上各级文化和旅游部门在下发的各种行政规范性文件中都要求基层文化和旅游部门加强对旅游景区的监管，由此得出结论：文化和旅游部门可以依法对景区进行监管。

而让基层执法人员感到无所适从的是：法律没有赋予文化和旅游部门监管景区的职责，也没有法律授权对旅游景区的相关违法行为设立有行政处罚的依据。最近几年，一些地方的景区相继出现了景区内设立的宗教场所和尚与游客发生打架事件；景区内设立的骑马场所导致游客摔死事件；景区内设立的氦气球项目，因牵引绳脱落导致游客摔死事件；景区内设立的玻璃滑道，导致游客群死群伤事故等，文化和旅游部门的领导和工作人员被追究党纪政纪处分，有的还被追究了刑事责任，教训极其深刻。

一、对两个概念的理解

《旅游法》中规定的“旅游主管部门”和“景区主管部门”，是两个不同的部门，而不是对一个部门的两种不同的称呼。从逻辑学来讲，“同物异名”属于同一概念。如“土豆”和“马铃薯”。一部法律如果出现了同一概念，则会让大家产生歧义这是不允许的。

《旅游法》中的“旅游主管部门”我们可以理解为现在的“文化和旅游部门”，但法律没有对“景区主管部门”进行界定或解释，这是因为，不同类型的景区对应有不同的主管部门，涉及的部门很多。所以，法律没有对“景区主管部门”进行一一列举，而是统称为“景区主管部门”。

二、不同类型的景区对应哪些主管部门

国务院机构改革之前，不同类型的景区对应的主管部门如下：

1.森林公园：由林业部门负责监管。

依据：国家林业局《国家级森林公园管理办法》。

第二条 国家级森林公园的管理，适用本办法。

第三条 国家林业局主管全国国家级森林公园的监督管理工作。

县级以上地方人民政府林业主管部门主管本行政区域内国家级森林公园的监督管理工作。

2.湿地公园：由林业部门负责监管。

依据：国家林业局《国家湿地公园管理办法(试行) 》。

第四条 国家林业主管部门负责全国湿地公园的业务指导和监督管理工作，以及负责本办法的实施。

3.沙漠公园（石漠公园）：由林业部门负责监管。

依据：国家林业局《国家沙漠公园管理办法》。

第五条 国家林业局负责国家沙漠公园建设的指导、监督和管理，具体工作由国家林业局防沙治沙办公室承担。

4.地质公园：由国土资源部门负责监管。

依据：国务院《地质遗迹保护管理规定》。

第六条 国务院地质矿产行政主管部门在国务院环境保护行政主管部门协助下，对全国地质遗迹保护实施监督管理。县级以上人民政府地质矿产行政主管部门在同级环境保护行政主管部门协助下，对本辖区内的地质遗迹保护实施监督管理。

第八条对具有国际、国内和区域性典型意义的地质遗迹，可建立国家级、省级、县级地质遗迹保护段、地质遗迹保护点或地质公园，以下统称地质遗迹保护区。

5.自然保护区：由环境保护部门负责监管。

依据：国务院《自然保护区条例》。

第八条国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。

国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。

国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。

县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。

6.水利风景区：由水利部门负责监管。

依据：水利部《水利风景区管理办法》

第四条 县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当认真负责，加强对水利风景区的监督管理。

水利风景区管理机构（一般为水利工程管理单位或水资源管理单位）在水行政主管部门和流域管理机构统一领导下，负责水利风景区的建设、管理和保护工作。

7.风景名胜区：由住建部门负责监管。

依据：国务院《风景名胜区条例》。

第五条 国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。

省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。

8. 文物保护单位：由文物部门负责监管。

依据：《文物保护法》。

第八条 国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。

地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。

县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。

9.宗教场所：由民宗部门负责监管。

依据：国务院《宗教管理条例》。

第五条 县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。

国务院《宗教活动场所管理条例》第二条 本条例所称宗教活动场所，是指开展宗教活动的寺院、宫观、清真寺、教堂及其他固定处所。

设立宗教活动场所，必须进行登记。登记办法由国务院宗教事务部门制定。

10.特种设备和大型游乐设备：由质监部门负责管理。

《特种设备安全法》

第二条 特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、监测和特种设备安全的监督管理，适用本法。

本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。

国家对特种设备实行目录管理。特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。

国务院《特种设备安全监察条例》

第二条本条例所称特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶，下同）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆。

前款特种设备的目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门（以下简称国务院特种设备安全监督管理部门）制订，报国务院批准后执行。

国家质量监督检验检疫总局颁布了《特种设备目录》。其中，电梯、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆、客运缆车、峡谷漂流系列、水滑梯系列、非公路用旅游观光车辆、碰碰船系列、蹦极系列、滑索系列、空中飞人系列、系留式观光气球系列等都在目录之中。

其中：场（厂）内专用机动车辆是指除道路交通、农用车辆以外仅在工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域使用的专用机动车辆。

2018年3月，国务院机构改革，组建自然资源部，将国土资源部的职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合。2018年9月，国家将住房和城乡建设部城乡规划管理职责划入自然资源部，原住房和城乡建设部风景名胜区、自然遗产管理职责划入国家林业和草原局（在自然资源部）。

这意味着自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、国家公园、沙漠公园、石漠公园、湿地公园、森林公园等各类职责整合，这些旅游资源将统一由自然资源部门负责管理。

11.其他

（1）漂流活动该谁管？

依照国家体育总局颁布了《体育场所开放条件与技术要求》（GB19079.1—2013）第11部分《漂流场所》，本部分适用于向社会开放的各类漂流场所。本部分的内容全部为强制性。由国家体育总局体育经济司归口并负责解释。可见，漂流景区该体育部门负责监管。但根据国家质量监督检验检疫总局颁布的《特种设备目录》的规定，“峡谷漂流系列”归质量监督检验检疫部门负责监管，即由现在的市场监督管理部门负责监管。何谓“峡谷”，是指谷坡陡峻、深度大于宽度的山谷。即两山夹一峡。

（2）热气球和氦气球该谁管？

国家质量监督检验检疫总局颁布的《特种设备目录》中有“系留式观光气球系列”，包括系留式观光热气球和氦气球。根据国家体育总局《体育项目立项管理办法》的规定，热气球（编号048，不包括氦气球）若作为竞技类体育项目，该体育部门负责监管。若安装在旅游景区内作为游乐设施使用，由原技术监督管理部门即现在的市场监督管理部门负责监管。

国务院《通用航空飞行管制条例》（国务院、中央军委令第371号）

第三十一条升放无人驾驶自由气球或者系留气球，不得影响飞行安全。

本条例所称无人驾驶自由气球，是指无动力驱动、无人操纵、轻于空气、总质量大于４千克自由飘移的充气物体。

本条例所称系留气球，是指系留于地面物体上、直径大于1.8米或者体积容量大于3.2立方米、轻于空气的充气物体。

第三十二条无人驾驶自由气球和系留气球的分类、识别标志和升放条件等，应当符合国家有关规定。

第三十三条进行升放无人驾驶自由气球或者系留气球活动，必须经设区的市级以上气象主管机构会同有关部门批准。具体办法由国务院气象主管机构制定。

国家质量监督检验检疫总局主要是对系留式观光气球的生产技术指标和使用技术要求作出具体规定。国家体育总局只是将热气球纳入比赛项目。而国务院颁布的《通用航空飞行管制条例》属于上位法，应当优先适用。因此，自由气球或者系留气球应当由气象主管机构负责监管。

要注意的是：有些经营者对气球充装氢气（氢气比氦气便宜很多），但氢气容易燃烧或者爆炸，这是非常危险的，应当严格禁止。

（3）玻璃栈道归谁管？

2018年7月，由河北省建筑科学研究院和石家庄铁道大学等单位主编的《景区人行玻璃悬索桥与玻璃栈道技术标准》发布，由河北省住房和城乡建设厅、河北省质量监督局、河北省旅游发展委员会、河北省安全生产监督管理局联合发布公告。2019年1月，湖南省住房和城乡建设厅发出《关于加强自然景区玻璃桥和玻璃栈道建设管理的通知》：凡在自然景区内新建玻璃桥和玻璃栈道的，一律报省人民政府审批，批准建设的方可办理建设手续。到目前为止，国家层面对玻璃桥和玻璃栈道的建设和管理还没有相关的法律规定。

法律规定总是落后于科技和社会的发展。很多新兴的旅游项目层出不穷，并不是游客参与的所有项目都能够有对应的管理部门。如：滑草、各类滑道、彩虹桥、CS拓展、悬崖荡秋千等项目，都没有明确的法律规定。我们总不能说：凡是没有法律明确规定的，都该文旅部门负责监管吧？

三、文化和旅游部门到底管什么？

职责法定，权力法授，依法行政，依法监管，这是依法治国的基本要求。文旅部门应当厘清本部门的职责，依法履职，敢于担当，管好自己该管的事，而不能越权监管，更不能明知不可为而为之，否则，就要承担管的后果和责任。

《旅游法》第八十五条 县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查：

（一）经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可；

（二）旅行社的经营行为；

（三）导游和领队等旅游从业人员的服务行为；

（四）法律、法规规定的其他事项。

旅游主管部门依照前款规定实施监督检查，可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制。

上述规定明确了文旅部门的法定职责和权力。即对旅行社（包括未取得许可证的“黑旅行社”）的经营行为、导游和领队（包括未取得导游证的“黑导”）的服务行为进行监管，承担相应责任。同时，对法律、法规规定的其他事项进行监管。如果不属于法律、法规规定的其他事项，则不属于法定职责，也没有法授权力，即不能管，管不好，管不了。

地方性法规（如《湖北省旅游条例》）并没有赋予文旅部门监管景区的责任。国务院办公厅《关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发〔2016〕）5号）明确规定了旅游部门的职责，旅游部门：依法承担规范旅游市场秩序、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营者合法权益的责任；负责牵头组织对旅游市场秩序的整治工作；负责对组织“不合理低价游”、强迫和变相强迫消费、违反旅游合同等违法违规行为的监管和查处；负责联合相关部门组织查处“黑社”、“黑导”等非法经营行为；主动配合参与打击涉及旅游行业的“黑车”、“黑店”等非法经营行为；负责对涉及其他职能部门职责的投诉及案件进行转办等。国务院没有规定由旅游部门负责对景区的监管。

要注意的是，很多地方政府将对景区的监管职责交给了文化和旅游部门，这是没有法律依据的。有些同志认为：凡是涉旅单位和场所都该文旅部门监管，并承担责任。这既无法律依据，也强人所难。地方政府既没有“三定方案”依据，也没有明确“三个清单”（责任清单、权力清单、负面清单）规定，乱点鸳鸯谱式地要求文旅部门监管景区，只能是一厢情愿。

作为文旅部门的同志要加强沟通和协调，善于宣传和引导，划清监管边界和责任，千万不能刷存在感。这不是不讲大局，而是对法律的敬畏；这不是不听领导的话，而是体现依法行政；这不是推卸责任，而是明确法定职责。

需要注意的是，很多地方领导会强调：管行业管安全；管业务管安全；谁主管谁负责；谁许可谁负责。这无疑是正确的。

管行业管安全：文旅部门负责监管旅行社行业，不监管景区行业，更不监管旅游产业。习近平总书记说：“旅游业是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力。”国务院2019年政府工作报告中强调“发展全域旅游，壮大旅游产业。”都强调了“旅游产业”。我们常说旅游活动涉及“吃、住、行、游、购、娱”，就构成了“旅游产业”的全链条。文旅部门既没有权力，也没有能力对旅游产业全链条进行监管，更不可能去包打天下。

管业务管安全：文旅部门负责监管旅行社业务经营活动，对旅行社业务经营活动中的安全负责。《旅游法》第四十五条第二款规定：旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。法律没有规定景区要向旅游（文旅）部门报告。

谁主管谁负责：文旅部门主管旅行社的经营行为和导游（领队）的服务行为。景区有自己的主管部门，理应由景区主管部门进行监管，应当在法定职责范围内各负其责。

谁许可谁负责：文旅部门只发放《旅行社业务经营许可证》和《导游证》，而不对景区发放许可证。《旅游法》第四十七条 经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可。这些经营项目的许可证也不由文旅部门核发。

国务院在《关于加强旅游市场综合监管的通知》明确要求：按照“属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管”的原则，建立旅游行政主管部门对旅游市场执法、投诉受理工作的有效协调机制，明确各相关部门责任。文旅部门只有明确了自己的法定职责和权力，才能更好地履职尽责，基层才不会疲于奔命。各级政府也应当明确相关监管部门的职责，做到各司其职。